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城市水業的特許經營模式與監管

時間:2018/9/29 16:02:11

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一、 水業市場化改革的兩大動機
  中國城市水業的市場化改革在政府和企業的共同探索中不斷推進。近年來,國家和有關部門陸續出臺和實施了市政公用事業的開放政策、特許經營政策、投資體制改革政策、鼓勵非公經濟政策等一系列相關的改革政策,更加快了城市水業市場化的進程。

  水業市場化改革由兩大動機所推動,一是吸引資金,伴隨著城市化迅速提高的巨大的投資需求,僅政府力量難以滿足;二是提高水業運營效率,增進服務,實現水業的可持續發展。

  這兩大動機在不同的改革階段和不同的管理層次有不同的側重。應該說到目前為止,增加投資仍然是政府推動改革的核心動機,而對效率的追求則剛剛提上日程;由于地方城市政府是城市水業的投資主導,因此城市政府比中央政府和省政府更加重視市場化改革的引資效果。 

  面對中國經濟快速發展的現狀和對建設發展資金的巨大需求,各級政府目前仍然難以避免將引資作為水業市場化的首要目的。而在多數已經完成了城市基礎設施建設的發達國家,其推行市場化改革的目的更側重于效率的提高。自20世紀80年代以來,水業市場化改革在各個國家以不同的目的和不同的形式相繼展開,一些發展中國家由于在水業市場化改革中只重引資而忽略監管和體制建設,造成了公共服務體系混亂和嚴重的社會問題。面對我國當前如此不平衡的經濟發展,面對如此多樣的水業市場項目現狀,中國政府必須高度重視市場化改革項目可能會帶來的一系列問題。在引入投資解決城市基礎設施建設資金問題的同時,必須完善相應的市場監管體系。否則將像許多發展中國家一樣,出現公共服務體系的混亂,帶來嚴重的社會問題。 

  2005年可以視為中國城市水業市場化改革的監管年,政府將水業的市場監管真正提上了工作日程,城市水業市場化改革也逐步邁進第三階段。

  關于水業市場化改革的投資問題,已經在《水業藍皮書》系列之三中論述,本文將主要就水業的特許經營模式和市場監管問題進行重點討論。

  二、 水業市場化改革逐步進入第三階段
  城市水業的市場化改革已經在探索中走過了兩個階段:
  一是以市場開放為主旨的階段。這一階段以招商引資、打破壟斷為基本特征。投資主體多元化的出現改變了城市水業原來單一政府投資的結構,同時也為進一步引入競爭打下了基礎。此外,為配合市場開放,供水價格的制度化建設也在此階段開始實施,建立了供水價格體系,并啟動了污水處理收費工作,價格體系的改革提供了市場化的前提條件。 

  二是以引入競爭為主旨的階段。這一階段以企業產權改革、水價改革和市場準入為特征。傳統國有水業企業的改制引發了水業產權體制的改革,為進一步的政企分開打下基礎;水價改革提出“全成本價格”概念,改變了城市水業的福利性質;更為重要的是,市政公用事業特許經營制度的提出實施,啟動了市場準入的競爭機制,確定了政府與企業的監管與被監管的市場關系,為進一步完善水業市場化的體系框架奠定了基礎。

  但是,前兩個階段的改革均是以投資和產權為核心,政府市場化改革的動機更多是在解決投資不足問題,偏離了市場化改革“提高效率”這一根本,而這種偏離是水業設施建設巨大的資金缺口所決定的。目前城市水業改革正逐步邁進第三個階段,改革的目標也開始逐漸重視并回歸效率的提高。具體的表現就是開始注重監管、重視運營和服務水平、關注公眾利益和安全。 

  雖然中國水業市場化改革目前還未能總體進入以效率為目標的第三階段,但是其趨勢已是十分顯著。

  第三階段的改革包括多方面的完善,是一項長期的工作,任重道遠。中央政府應該成為推進第三階段改革的核心力量。改革包括諸多內容:政府的角色由行業管理向市場監管的轉變,將引發了水管理體制的變革;投融資體制的理順方面,包括政府資金投資效率的提高、水業適應性金融工具的開發和健全、以及不同性質的投資資本的有機協同;在市場主體方面,要求投資經營主體能夠在適應水業特征基礎上,進行長期、穩定、理性投資,市場主體成熟的標識是建立合理的市場集中度和良好的市場品牌;公眾關注與公眾參與機制的建立,則是市場機制完善的重要體現。 

  三、 模式的確定是進一步完善水業市場化改革的關鍵
  水業市場化改革是以提高效率、滿足可持續的經濟發展和人民生活需要為目標的變革,政府、公眾、企業三者的角色和責權利都將重新定位。中國雖然確定了以特許經營為核心的市政公用事業市場化改革方向,但是對具體市場化模式卻沒有予以明確,而市場機制的逐步完善又以市場化模式的確定為基礎。

  水業市場化模式的選擇取決于不同國家或地區的政治、經濟、文化、資源等多種因素。因而,如何選取適合的市場化模式是世界各國普遍研究和關注的問題。以下三個國家的模式可以借鑒:

  英國(不包括蘇格蘭)是完全私有化的水業模式,也是水業監管體制最為科學和完善的國家。英國水業改革雖有提高效率的動機,但其根本動機是經濟體制的變革。為了保障私有化,英國在全面推進私有化改革之前,花費了十多年的時間來建立法律和制度的保障,包括有關的立法、獨立監管機構的建立、公眾參與體系的完善等,這些是英國私有化模式得以有效實施的前提。英國模式的監管權限屬于中央,建立了全國統一的獨立監管體系,成為私有體制下重要的監管特征。這種模式由于市場準入競爭相對缺乏,政府強化了對成本的控制和管理,建立了成本績效平臺這一有效的成本管理體系,以及激勵性水價管理體系。英國水業模式對國際水業的貢獻,不僅是產權的私有化改革,更重要的是其因為私有化背景而強化和完善了的過程監管體系。

  法國選擇了通過私人公司在水業設施經營層面的引入,來提高運營和管理水平的市場化模式,保留了產權層面的最終公有。通過特許經營合同和租賃/管理合同,實現了政府與企業責任的合理分攤。特許經營合同結束后,自然過渡到了租賃/管理合同形式。以流域監管為核心建立了相對完善的水業管理體系。法國模式的特點是強化了準入監管,通過經營權的初始競爭控制成本;同時實現了水資源和水業設施的政府控制權。為強化準入監管,目前合同期限有進一步縮短的趨勢。由于資產屬于政府,企業投資責任小,擔負的風險也小。政府監管成本也會較低,但另一方面政府的投資責任相對較大。法國水業模式之所以運營高效的另一個重要基礎是其產業化水平,法國水業經營市場是由幾大水業集團在競爭中分享,從而保障了競爭的層次和質量。

  荷蘭是高福利的中小型發達國家,采取的是公有企業運營模式,其公有公司完全實現公司化運作,通過上市融資,同時通過市場對其財務進行監控。由于引進了完善績效平臺進行比較競爭和成本監管,效率和服務質量均保持在很好的水平上。荷蘭的實踐證明,即便是公有企業,如果以真正的政企分開為基礎,完全企業化運作,在有力的民主監管體系下,也能夠達到所預期的效率目標。

  四、 特許經營可以分為競爭性和專營式兩大類 
  水業服務責任的定位是確定政府、公眾、企業三個角色關系的基礎,也是確定水業市場化模式的前提。

  在傳統的公益服務體制下,政府將城市供水排水作為公共責任,由政府直接投資,并以政府直接領導的事業單位形式來運營并提供服務。這種模式下,政府負責投資,收費是象征性的或補貼性的。政府和運營單位之間是行業管理關系而不是市場監管關系,服務責任屬于政府。我國的供水排水體制幾十年來一直持續這種模式。目前,世界上仍有許多國家,如日本、新加坡,采用這種模式。

  近年來,中國城市水業的服務體系發生變化。政府開始嘗試在公用事業領域進行開放,允許社會資本進入公共行業,以釋放政府的投資壓力,同時引入競爭機制,提高效率。但是,城市水業準公共產品特性和壟斷經營特點使政府無法完全卸掉服務責任。這些特征要求政府至少履行保障持續、安全、普遍服務的責任,同時由于壟斷經營特點使市場競爭機制受限,政府也需要進行價格等經濟干預。 

  在目前特許經營體系下,政府的責任通常有直接承擔和間接承擔兩類方式,我們根據不同的政府責任承擔方式將“特許經營”分別劃分為競爭性特許經營和專營式特許經營兩類模式。鑒于目前特許經營已經成為市政公用事業的政策方向,本文所稱特許經營延續和認同了目前中國政府對市政公用事業特許經營的理解,這一理解與國際上通常所稱的“特許經營”(concession)是內涵上不同。

  如果政府面對公眾作為責任的主體,仍然直接承擔水業的服務責任;為了更好地保障服務,提高效率,政府通過引入市場化機制,以經濟合同或協議的形式,委托商業企業為政府提供局部或全部環節的服務,而企業獲得自己的商業回報。我們稱這類模式為競爭性特許經營。

  而專營式特許經營模式是指政府間接承擔服務責任,政府由參與者徹底變成監督者。這種模式的根本特征是徹底的企業化,政府不再以事業主體的形式擁有設施的所有權。 

  五、 競爭性特許經營需要通過競爭獲得經營權 
  競爭性特許經營模式具體有三類形式:一是所有資產保留在政府,將水業設施經營權通過競爭轉讓,這種形式稱為管理/租賃模式;二是管網設施以及收費權保留在政府,將水業設施的某一單元,一般是水廠,在有限期限內轉讓給企業,這種形式稱為水廠特許經營模式,BOT、TOT等一般屬這種模式;三是政府將包括管網在內的所有水業設施在有限期限內委托企業經營管理,這種形式稱為水系統整體特許經營模式,重慶江北、馬鞍山、天津塘沽等地的供水是這種形式。

  競爭性特許經營模式有四個共同點:一是政府與企業簽有不同形式的、平等的屬于經濟協議性質的經營協議,政府與企業間不是行政許可關系;二是政府在一定期限內,以不同的形式將經營權轉讓企業,但是政府保留了水業設施的最終產權;三是政府面向公眾負責,接受責任追訴;四是競爭性特許經營都有準入競爭這一環節,政府通過企業主體的準入競爭實現效率的提高。 

  不同的競爭性特許經營方式,依據企業擔負風險的不同,有不同的期限。管理/租賃模式由于不涉及投資,期限一般為5-8年;BOT、TOT模式由于涉及一定范圍的投資,經營期限一般為15-20年;水系統整體特許經營模式由于有較大的經營風險,經營期限一般為20-30年。為了提高準入競爭的效果,國際上有進一步縮短經營期限的趨勢。在中國,由于地方政府引資動機的影響,期限往往突破合理的區間。 

  政府在不同的競爭性特許經營模式下的市場監管,都將包括準入監管、服務與質量監管、以及成本與價格的監管,其中準入監管是核心。這種模式下,可以沒有獨立監管機構,但是階段性的檢查與企業的經濟信息上報十分必要。

  六、 專營式特許經營必須強化過程監管
  專營式特許經營模式通常有三種不同的產權形式。一是公有資本完全退出,由社會資本持有,也就是通常所稱的完全私有化,如英國模式;二是政府保留一定比例的公有資產,與社會資本合資擁有水業企業,但是這種政府資產的持股人,與合資企業只是股權收益關系,公有持股者與市場化監管者是不同的政府機構,如目前深圳水務模式;三是由真正實現了企業化改制,完全政資分開、政企分開的國有企業,如荷蘭模式。

  但是無論哪一種產權形式,政府對企業的監管都不是通過產權關系來進行的。因此這種模式必然要求政府建立完善相應的市場監管體系,尤其是要有專門的監管機構來實施嚴格的過程監管,需要完善的民主制度來保障公共參與和監督。

  專營式特許經營模式還有幾個共同點:一是政府與企業不是平等的經濟協議性質的經營關系,政府與企業間是行政許可關系,政府可以把一些社會、環境職能通過授權轉給專營企業;二是企業擁有水業設施的完全產權,并長期經營,沒有明確的經營期限;三是專營式特許經營模式缺乏經營權準入競爭這一環節(產股轉讓競爭不能等同于經營權競爭),企業是某一區域的水業設施的當然經營者;四是政府提高效率的核心監管手段是運營過程的監管,因此以經濟監管為核心的成本控制必不可少;五是需要全成本的水價體系來支撐企業的投資收益。

  七、 中國水業目前是多種模式并存 
  由于中國水業市場化改革是在探索中前進,目前城市水業的改革現狀可謂是多種模式并存:BOT、TOT項目類型已經大量涉及新、舊建水廠項目,尤其的污水處理項目;個別城市嘗試實施了管理權轉讓;少量城市進行了整個水系統的整體特許經營;水業主體企業的企業化改制進展緩慢,大部分沒有實現真正的轉變,仍然受到政企不分的困擾;少部分水業主體企業實現了社會資本以合資形式的進入;個別城市還嘗試了自來水企業全面私有化。

  不同的市場化模式需要與其相應的法律、政治、經濟、監管來支撐。同時,不同的水業市場化模式之下,將演變出不同的資產模式,不同的責任承擔和政府監管模式。 

  水業市場化改革中多種模式的并存已成為事實,因此形成市場化實施層面的混亂。目前,行業中將所有市場化模式統稱特許經營,沒有區別不同模式下,責任、產權和監管體系的不同,按照一個標準和管理程序去要求和管理這些項目,這是目前水業市場化改革執行混亂的根源。 

  這種混亂主要表現為:對特許經營協議是行政許可還是經濟合同的爭論;是否一定需要競爭才能獲得特許經營權的爭論;特許經營權是授給城市水務集團還是授給BOT項目公司的爭論;政府是否需要獨立監管機構的爭論;對BOT項目是否要進行成本監管的爭論;水價形成機制的爭論等等,這些爭論的根本在于對市場化模式認識的模糊。 

  八、 競爭性特許經營模式是目前的主導模式
  在目前的條件下,競爭性特許經營模式將成為水業市場化改革的主導模式,原因如下:

  首先,如果沒有社會資本的進入,傳統水業企業缺乏足夠的動力實現真正的政企分開,這使得以國有企業為主導的專營式特許經營模式難以有效推進。另一方面,包涵了私有化的專營式特許經營模式所需要的制度保障是多方面的。包括法律體系的支撐,以及公眾監管體系的完善等,難于在短期內完成,而中國的公用事業市場化改革又已經全面展開。

  其次,從政府方面考慮,中國城市水業長期以福利體制運營管理,中國絕大部分地方城市政府沿襲了數十年的行業管理理念根深蒂固,專營式特許經營模式所要求的、嚴格的過程監管,難以短期內完善。相對而言,競爭性特許經營模式所要求的市場監管與原來的行業管理差距較小,政府角色轉變相對容易。 

  第三,城市水業歷時數十年的積累資本結構復雜,產權界定困難,對已有資產采取租賃形式更加具有可操作性。同時新建項目的投資,由于界定清楚,可以采取社會投資,特許期限內經營的方式,可以解決目前建設資金短缺問題。

  第四,資產主體保留在政府,使企業運營的投資成本大幅度減少,投資總量減少、風險降低,從而減少企業的投資回報要求,可以有效緩解水價壓力,對變革期社會穩定十分重要。 
  第五,由于水資源在中國的重要戰略地位,水業資產的政府擁有形式,雖然由社會企業來運營,也可有效降低系統風險,增加系統的公共安全性。同時,所有權和經營權的適當分離,利于應對WTO對環境服務業的開放要求。

  九、 中國水業的特許經營體系需要多種模式的結合
  雖然競爭性特許經營模式是中國水業改革中主導模式,但是專營式特許經營模式仍是目前中國水業市場化改革中不能回避的現實。有四點原因,一是專營式特許經營更能保障水業系統的完整性,利于提高整體效率;二是水業市場競爭的企業主體發育尚欠缺;三是大量的傳統自來水企業正在進行企業化改制,專營形式利于被行業所接受;四是專營體制可以促進中央和省建立獨立于城市政府的經濟監管體系,由更高、更大范圍內分攤監管成本,同時便于進行水的系統監管。 

  因此,中國城市水業需要制定政策實現競爭性特許經營模式和專營式特許經營模式的合理銜接。實現這種銜接,可以依據以下幾個原則:

  首先,優先推薦大中型城市政府實施包含整個水系統的特許經營,政府可以,也應該根據公眾支付能力確定政府資本的代價和比例;在不具備全系統實施特許經營的情況下,才選擇實施水系統的水廠單元的特許經營。 

  其次,為提高準入競爭的實際效果,保障效率,在合理的區間內應盡量縮短競爭性特許經營的期限,如果資金許可,優先選擇期限最短的租賃形式。在競爭性特許經營項目中,必須有市場準入的競爭程序,沒有競爭的特許經營,不如實現專營,進行過程控制。

  第三,原則上,對同時符合以下兩個條件的城市水業主體企業才能授予專營式特許經營權:一是完成了水業主體企業全部或部分股權出讓,或國有企業真正實現了企業化改革;二是公眾的水價支付能力能夠支撐水務企業包括資產收益在內的全成本。當然,如果能夠合法而有效地實現政府的補貼機制,第二個條件將不是專營的必要條件。 

  再有,政府對水系統中,水廠單元的特許經營企業授予特許經營權,并不排斥政府同時對主體水業企業的專營式特許經營權的授予。專營公司對水廠特許經營企業所支付服務費用可以納入專營企業核定成本中。

  十、 組合模式之下的體制支撐
  競爭性特許經營模式下的政府市場監管體系主要包括三個方面的內容,包括市場準入監管、服務與水質監管以及成本與價格的監管。

  成本與價格的監管也稱經濟監管,理論上講競爭性特許經營模式在合同初期已經約定了服務期的服務價格,不再需要嚴格的價格和成本監管。但是實際上,由于特許經營期限長,政府與企業的經驗不足和政策的多變,實際上難以真正實現長達20-30年(個別長達50年)的價格約定,政府和企業之間在合同期仍然要不斷進行成本和價格的談判,仍然需要成本監管對服務價格實施指導。因此,在競爭性特許經營協議中要為政府成本監管的介入留有空間,同時要為水資源和環境保護的要求留有接口。

競爭性特許經營模式下的成本監管是參考性的,而專營式特許經營模式下的成本監管是強制性的。兩類特許經營模式下的成本監管一樣,都需要建立同業績效平臺來進行成本比較,但是指標的內容和深度上有所不同。 

  由于缺乏準入的競爭,為保障專營式特許經營模式的科學實施,過程監管必不可少。集中體現在兩個方面:一是要建立強制性的績效平臺來比較成本,以作為水價制定的基礎;二是要在體制上和機構上保障成本監管的公正性和科學性,避免授權機構與企業的權利尋租。

  市場化模式的選擇和改革框架的設計,與地方水資源狀況和經濟水平密切相關,是各級政府,尤其城市政府在實施具體的項目操作之前必須首先做好的關鍵工作。

  政府還需轉變以引資為核心的市場化改革觀念,將提高效率、提高服務水平、保障服務作為改革的核心目標,迎接水業市場化改革第三階段的到來。
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